乃堆拉山口开放后对中印缅孟区域合作的几点思考

发表日期：2006年1月5日 出处：四川大学《南亚研究季刊》2003年第4期

乃堆拉山口开放后对中印缅孟区域合作的几点思考

唐 璐

新华社高级编辑、新华社世界问题研究中心研究员

中印缅孟区域合作倡议（昆明倡议）于1999年在中国云南昆明提出，该合作设想覆盖的范围主要是印度比哈尔邦及东北部地区、缅甸、孟加拉国和中国云南。今年6月底在印度总理瓦杰帕伊访华期间，中印两国签署了关于经由西藏与锡金之间的乃堆拉山口进行边境贸易的备忘录。

尽管乃堆拉山口并不在目前人们通常所谈论的中印缅孟合作范畴之内，但是它所涉及的国家和地区却与中印缅孟区域合作有着密切关联。一些印度专家预计，乃堆拉山口开放后很可能会成为中印之间的一条贸易生命线，并由此催生出一个新的亚洲贸易集团。[1]笔者认为，上述预期恐怕要在未来若干年后才有可能实现，当前中印两国最需要考虑的应该是：第一，如何利用乃堆拉开放最大程度地刺激包括中国西藏及印度东北部地区经济；第二，如何利用开放乃堆拉山口所带来的机遇扩大和推动中印缅孟区域合作发展。为了便于阐述，我将原有概念的中印缅孟区域合作称之为中印缅孟区域合作（东线）；而乃堆拉周边地区合作称之为中印缅孟区域合作（西线）。

一、中印缅孟地区合作（东线）发展势头良好但亟待寻求新的推动力

中印缅孟地区合作机制[2]成立已有四年多，四国专家、学者围绕合作问题举行了若干会议，期间达成了不少协议，但目前该机制仍然停留在学术讨论阶段。总的感觉是地方比中央积极，小国比大国积极。据笔者观察，中印缅孟地区东线合作构想目前存在着几个非常不容易解决的难题：

其一，通道建设问题。尽管各方都启动了一些与道路有关的基础设施建设项目，但是由于道路建设涉及过境多方，各国对于政治、经济及安全因素的不同考虑都会影响到通道建设的态度。目前中印缅孟之间道路不畅，特别是中印这两个主要国家之间尚没有陆路通道，这种状况严重制约了中印缅孟合作的发展。

其二，安全因素问题。最近两年，印度政府多次表示要加快开发东北部地区经济发展，把东北部作为印度通向东南亚的重要陆路通道。目前印度东北部地区各邦对中印缅孟地区合作表现出浓厚兴趣，但是印度安全和防务部门的态度却没有实质性转变。这不仅与中印之间一些悬而未决问题有关，也与东北部地区所存在的一些不稳定因素不无关系。

其三，印度虽然参与中印缅孟地区合作，但是态度并不积极。有迹象表明，印度在搞自己的议事日程。虽然印度官方不时地表示支持中印缅孟区域合作，其所做的一些事情（比如在印缅边境修建长达100英里的公路）看似是对建设中印缅孟大通道的一种贡献，但实际上是在着眼东进战略。就目前而言，印度真正感兴趣的还是通过推进由其主导的湄公河—恒河合作发展计划加紧向东南亚的渗透。2003年9月4日，瓦杰帕伊在新德里向东盟10国经济部长吐露心声：“连接印缅泰的公路项目已经开始，根据湄公河—恒河合作计划，我们正在着眼新德里和河内的铁路连线”。据说，这条线路将从新德里开始，通过缅甸、泰国、老挝、柬埔寨，河内将是终点。[3]，这说明印度对通道建设颇有兴趣，但关键还是看是否对其自身有利。

上述问题概属老生常谈，解决它们要靠各国之间的继续沟通与协商、大量资金的继续投入以及有关国家在安全观问题上的改变，然而这一切均需要时间。

二、乃堆拉山口开放为扩大中印贸易和中印缅孟区域合作带来机遇

乃堆拉是锡金通往中国西藏的一个重要关口。乃堆拉山口的开放不仅是中印关系史上具有里程碑意义的事件，它对促进南亚及东南亚次区域经济的发展也将会产生积极作用。亚洲开发银行对此所作的一项研究表明，开放乃堆拉后，将会极大地刺激南亚与东南亚国家之间的贸易，其贸易额至少将增加5倍，而这种贸易的发展将可以在很大程度上改善该地区经济。[4]诚然，乃堆拉通道若重新恢复像昔日南方丝绸之路那样的作用还要做许多工作，但是机遇仍然存在，关键是如何充分利用。为此笔者提出一些不成熟的设想，总的原则是以西线促东线，争取尽快把中印缅孟合作层次提高；把东线和西线资源重新组合，相互促进，共同发展。具体来说建议如下：

第一，可以考虑把西藏和印度的贸易尽快纳入中印缅孟地区合作框架，这一方面可从更大范围和更高的角度看待中印贸易及中印缅孟合作，还可以通过此举推动中印缅孟地区合作的讨论从二轨过渡到一轨。

乃堆拉山口距离锡金首府甘托克只有54公里，距离西藏亚东52公里，而从乃堆拉到拉萨不过400多公里。显然，这条传统的丝绸之路是中印陆路联系的最短的贸易通道。据印报托6月30日报道，锡金商业联合会总干事长阿格瓦尔预计，中印关于经由乃堆拉山口开放贸易的协议将能够使锡金转口的贸易价值至少达到每年2亿美元左右。[5]而一旦青藏公路能够在2007年顺利建成，从中国内地运往拉萨，再通过乃堆拉转往南亚的物资数量和种类将不可避免地剧增，届时不仅中印边境贸易的潜力不可低估，那种中国西南与南亚的连成一体的局面也很有可能会出现。

由于乃堆拉山口两侧对于中印两国来说都是敏感地区，多年来两国中央政府一直十分关注如何促进西藏以及锡金地区的经济繁荣。诚然，开放乃堆拉会产生一些安全问题，但既然两国政府已经作出开放的决断，那么安全问题迟早是要解决的。种种迹象表明，宣布将开放乃堆拉山口的消息后，印度政府已经在开始积极着手研究利用这一机遇促进中印边境贸易的问题。据悉， 8月13日在新德里召开了有12个联邦部长参加的一次会议，这次会议主要是讨论乃堆拉开放后所涉及的水陆运输、边界安全、移民和贸易等问题。10月初，印度联邦负责东北部地区发展及小企业事务的部长塔库尔在视察乃堆拉时表示，乃堆拉很快将会开放，该部将会在促进利用乃堆拉开放发展东北部乃至包括比哈尔邦一些地区的发展中发挥重要作用。[6]

正是这种背景，我认为非常有必要把西藏与印度的贸易纳入到中印缅孟地区合作框架。其理由如下：

①西藏与印度的贸易额从绝对数字看并不是很多，在中印整体贸易中更是微不足道，但是它对促进西藏和印度北部及东北部地区繁荣却事关重大。由于乃堆拉开放可能带来的贸易和经济前景，锡金在一夜之间已经成为印度的一个投资热点地区。[7]印度研究东北部落后地区问题的专家阿罗卡什·巴鲁阿指出，重开乃堆拉山口的边贸路线可能使印度东北部地区大受裨益，“东北地区惟有通过贸易求得发展，由于边境关闭，整个地区长久以来一直处于贸易休眠状态。”在中国一侧，随着中印关系的改善、边境口岸的开通，西藏也准备把外贸作为新的经济增长点，而此举能否成功在很大程度上将取决于与印度的边贸发展势头。[8]可见，如果把西藏纳入中印缅孟地区合作框架，将可以使中印两国能从比较高的战略高度上考虑问题，既有利于中印缅孟合作发展，也可使中印得以借助中印缅孟框架更深更广地促进双边边境贸易。

②目前在中印缅孟地区合作（东线）中，中印两国主要是地方政府（具体来说就是印度东北部一些邦和中国云南省）的合作，而西线则是两国中央政府在直接负责，如果把印度与西藏的贸易纳入中印缅孟合作框架，将可以起到以西线促东线，最终把中印缅孟地区合作变成两国中央政府之间的行为，从而使中印缅孟合作能够上升到较高的层次。考虑到西藏在中国西部大开发战略中的重要战略地位，以及乃堆拉附近地区对于印度的战略价值，我认为这点是有可能实现的。

第二，目前在乃堆拉沿线的国家和地区中，有些已经是中印缅孟地区合作成员，有些则不是。可以把乃堆拉山口作为核心并利用附近地区现有的一些通道，发展中国、印度包括尼泊尔、孟加拉国等周边国家的经济合作。由于目前中印缅孟经济合作（东线）已经展开，而且这个概念在国际上已经广为人所知，我们可以在西线继续沿用这个概念，并在这一概念基础上深化和扩大中印缅孟合作。

孟加拉国作为中印缅孟地区合作成员一直是该合作的最积极推动者。历史上，经由乃堆拉山口的丝绸之路曾是孟加拉国的一条重要贸易线路，因此，孟加拉国一直关注着乃堆拉山口的开放进程。中印决定开放经由乃堆拉山口开展贸易的协议被孟加拉国报纸称作是“南亚东部地区区域发展的一个划时代意义的事件”。[9]孟国专家指出，乃堆拉山口开放后，随着贾穆纳桥开通，从乃堆拉经由印度西孟加拉邦的西里古里到吉大港的直接道路将可以开辟中国与孟加拉国之间的陆地贸易。由此可见，孟加拉国利用乃堆拉山口发展贸易本身就是对中印缅孟合作的一种推动。

尼泊尔目前并不属于中印缅孟地区合作框架中的成员。有关开放乃堆拉山口决议公布后，该国对于此举可能会对目前尼泊尔与西藏之间的贸易带来一定影响表示出强烈担心。尼泊尔泛喜马拉雅贸易协会副主席图拉达尔说，“西藏对于印度的重要性增加将使我们对西藏的大米和出口数量急剧下降。”[10]此外，尼泊尔的担心还表现在，开放乃堆拉后，印度游客将直接从甘托克通过乃堆拉山口到达拉萨，而不是像过去那样先到加德满都中转后再到拉萨，这样尼泊尔的旅游收入无形减少。

考虑到乃堆拉山口开放后其道路的基础设施建设工作尚需时日，通过乃堆拉的旅游市场很可能会在贸易进入正规之前而率先繁荣，因此各方可以利用现有的一些旅游设施开展旅游业合作。由于尼泊尔旅游资源丰富，我们可以利用乃堆拉山口开放之机，设计一些包括尼泊尔和西藏的旅游线路，把中印缅孟之间现有的旅游合作扩大到尼泊尔和西藏，通过这种手段，最终顺理成章地把尼泊尔纳入中印缅孟地区合作中。此举的好处是可以使尼泊尔也能利用乃堆拉山口开放所带来的一些机遇，从而在一定程度上减少尼泊尔的担忧，更重要的是有利于南亚这一次区域地区经济发展。

第三，既然在中印缅孟地区合作论坛中不少国家将同时参与东线和西线的合作，我认为可以考虑把两线的有关资源进行重新整合，相互促进，共同发展。

三、乃堆拉山口成为重要贸易通道的潜力及决定性因素

尽管中印双方已经宣布开放乃堆拉山口，但是正式启用乃堆拉进行贸易最早可能也需要1年，在这之前双方必须要努力改善通道建设。根据目前所掌握的信息判断，乃堆拉附近成为重要的贸易通道有许多十分有利的条件。

第一，乃堆拉山口海拔大约14000英尺，但这不太会妨碍其重新成为重要贸易通道。从1999年9月开始，锡金便开始发展从甘托克到乃堆拉山口的旅游服务，这里具有可通汽车的道路。由于该地区属于敏感地带，整个路段基本上由印度军队负责养护，虽然道路不够宽敞，[11]但路况条件还不错。从甘托克出发，任何货物甚至包括一些重物都能在一两天之内到达拉萨。[12]近两年，锡金一直在为开放乃堆拉山口而加强基础设施建设，其中包括准备把附近的国家公路升级，一些两道公路改成四道公路，此外锡金还准备在作为中印进行贸易的市场昌谷建立相当数量的仓储设施。在中国西藏一侧，从亚东到拉萨的路段据说也不错，中国的贸易市场任青岗正在建设之中，而亚东本身则早已具备了作为贸易的现代化基础设施。[13]对于中国来说，主要的任务将是要把从拉萨经由亚东到甘托克的52公里道路连接好，这似乎并不成为问题。

第二，印度西孟加拉邦正积极使北部重镇西里古里成为乃堆拉山口开放后经过那里的所有贸易的中转站。为此该邦一方面加强与锡金当局的协调，另一方面也在拓宽道路[14]、加强仓储、以及改建机场等基础设施方面的建设。此举将能有力地弥补甘托克作为贸易中转站的先天不足。

第三，有关乃堆拉的贸易通道建设是由印度中央政府直接过问，这将可以从政策和资金层面保障通道建设顺利实施。锡金首席部长查姆林表示，目前在锡金已经成立了一个专门委员会，并将在2个月内向中央政府提交一份关于开放乃堆拉山口必备的基础设施报告。他说，瓦杰帕伊总理已经承诺将考虑更新连接甘托克与西里古里之间的31A国道。[15]

第四，乃堆拉山口的通道建设受到亚行的格外重视。目前亚行已经准备向西孟加拉邦拨款80亿美元用于连接锡金、孟加拉国、尼泊尔和不丹与该地区的联系。根据亚行情况调查委员会的报告，该委员会将准备重点帮助更新西孟邦和锡金的国内运输体系，其中包括改建连接锡金的道路，更新从斯瓦克到甘托克的国家高速路以及从甘托克到乃堆拉山口的邦一级高速公路。[16]

当然，上述仅仅是乃堆拉山口成为重要贸易通道的一部分保障措施，未来乃堆拉能否成为中印之间的贸易生命线，或者南亚与东南亚的重要贸易连接点还取决于多种因素：

政治和政策层面的因素主要有：首先是中印关系的改善程度，如果中印能够保持目前这种改善关系势头，乃堆拉山口开放后边贸进展顺利，下一部两国很可能会考虑在中印边界附近再开放更多的口岸，比如开放西孟加拉邦最为期待的Jelep pass到嘎伦堡一线等，届时中印边贸发展肯定会有质的飞跃；其次要看中印两国中央政府的政治意愿和决心，因此未来关注两国政府能否把所承诺的东西变成现实是必要的；第三，两国能否较好地处理开放乃堆拉山口后给彼此安全带来的问题，从而避免因安全疑虑可能会断送这一进程。除了担心一些边境走私、贩毒、非法移民之类的问题外，笔者还看到的印度对中国安全疑虑中较有代表性的两种观点，第一种看法来自学者，主要是担心开放乃堆拉山口开放后中国可能会考虑使用西里古里走廊（阿萨姆走廊）到达孟加拉国，而这个180公里长的走廊是印度铁路和印度军事的生命线，如果2007年中国正在兴建的青藏铁路竣工，届时中国的铁路网将使其建立一个从孟加拉国、印度西孟加拉邦、锡金以及所有进入西藏通道的一个走廊的延伸。第二种观点来自印度军方，他们出于战略考虑强烈反对开放乃堆拉山口，认为中国在西藏境内的任何道路建设、铁路和飞机在未来都将直接增强中国军队在西藏的集结能力，从而对印军造成威胁。值得欣慰的是，从去年开始，就已经可以陆续看到印度专家学者能够从比较现实角度考虑开放与西藏贸易边界问题的见解。其中比较有代表性的当属曾任印度国防分析研究所所长的贾斯吉特·辛格。辛格认为印度需要强化与中国的双边关系，其中包括扩大包括开展经西藏的陆路贸易在内的边界贸易。他指出，虽然印度可能对这些举措的战略和安全影响存在一定疑虑，但是印度必须客观评价通过贸易与投资同中国接触与否的利弊。由于贾斯吉特·辛格过去一直以在对华政策的强硬著称，因此他的看法在某种程度上可以说明一些问题。[17]

在政治和安全因素之外，经济因素也将决定乃堆拉山口能否成为发展贸易集团的一个关键。瓦杰帕伊访华后不久，印度产业联盟（CII）便发表了一份关于乃堆拉山口对西孟加拉邦可能带来的机遇的研究报告。在这份报告中，CII分析了乃堆拉山口未来成为中印贸易中心的几个决定性因素。报告的几个结论性观点包括：对中印之间的货运费用的评估表明海运是所有商品贸易中最便宜的选择；中印之间经过陆路的贸易将不得不与目前通过新加坡和香港的海上贸易进行竞争，如果从陆路到达中国东部和东南部所需要的时间和成本低于走海路的成本和时间，那么乃堆拉山口将会兴旺。[18]

目前，印度方面一直在从经济方面探讨乃堆拉山口开放后到底是中国还是印度更加受益的问题。一些舆论认为，从近期看对印度开拓中国市场更有利，印度商品将能够比较容易地向中国推销，而由于地理原因，中国的商品却不大容易运进印度；而印度中国所学者阿温达·辛格认为，开放乃堆拉山口后将会活跃双方靠近边界的地区的经济，最初贸易可能会更有助于中国，但是从长远看，中印将会同样受益；印度产业联盟的结论是，开放乃堆拉的重要意义对中国来说更大，这将为中国进入孟加拉湾市场、阿拉伯海和印度洋提供一个最短的线路[19]；而印度商业联盟主席维克拉姆·塔帕尔对乃堆拉通道的贸易前景看法比较悲观。他指出，我们要考虑的一个问题是，一旦通过孟加拉国、缅甸和中国昆明陆地线路到达东北部地区的线路开通，到底印度能取得什么真正的贸易和商业机会。他认为昆明连接着经济繁荣的广州、汕头、上海，而乃堆拉却连接着中国中部和东部最穷的地方。这种不发达地区并不能提供使廉价成本到中国主要的经济活动中心区活动。[20]

鄙人之见，就目前而言中印通过西藏的边贸额数量非常小，乃堆拉山口开放后这个数字最多可以从目前的1亿美元达到5亿美元。但是到2007年青藏铁路竣工时，乃堆拉山口的通道建设恐怕也步入正规，随着印度的道路建设和港口的发展，从西藏经由乃堆拉出口到印度的产品数量可能会数倍增加。届时以中印为主导的乃堆拉贸易线路将会极大地刺激中印缅孟（或许已经加上了尼泊尔）地区合作（西线）发展，并可能出现并以乃堆拉山口为连接点的新的更大范围的贸易集团。印度次区域经济发展专家纳吉布·阿里夫对此曾勾勒出一副远景图：沿着乃堆拉山口将为该地区经济发展铺垫一条道路，这将包括大湄公河区域的老挝、柬埔寨、越南、泰国和印度东部及东北部地区、孟加拉国、不丹和中国云南省。乃堆拉山口将为发展这一贸易集团提供一个重要的连接点。[21]基于此，我建议，要以比较长远的眼光分析和研究乃堆拉山口开放的前景问题，要充分利用乃堆拉开放给中印缅孟合作所带来的机遇。#

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[1] Sanat Mukherji：《Silk Route" to boost Indo-China bilateral trade》，The Independent Bangladesh
July，31, 2003

[2] 从2002年起“中印缅孟地区经济合作会议”正式更名为“孟中印缅地区经济合作论坛”（BCIM Forum）

[3]唐璐：《同中国角力，印度把铁路铺到河内》，《国际先驱导报》（周报）2003年9月12日—18日

[4]《承诺的路线》，印度《前线》双周刊 2003年7月5日—18日

[5]关于开放乃堆拉后边境贸易额数字说法不一。印度国防分析研究所的谢刚认为，目前中印边界所有贸易额是1亿美元，如果开放边界的口岸增多，在5年之内这个数字将能达到5亿美元。

[6]印度《金融快报》，2003年10月5日

[7] 印度《政治家报》2003年9月20日

[8] 据《西藏日报》8月23日报道，2003年上半年西藏外贸进出口总额为6452万美元，同期边贸总额为3000万美元。鉴于西藏边贸大部分是与印度进行，因此可以认为西藏外贸至少一半要靠与印度的贸易支撑。

[9] Sanat Mukherji：《Silk Route" to boost Indo-China bilateral trade》，The Independent Bangladesh
July，31, 2003

[10] Sudeshna Sarkar：India-China trade could benefit Nepal ，《印度斯坦时报》2003年8月10日

[11]据印度《商业旗帜报》报道，从甘托克到乃堆拉的52公里的路程是一个要从5500英尺到14600英尺的爬坡。尽管这条路被边界道路组织维护的很好，但是它比较窄小只能允许两辆卡车通过。

[12] 承诺的路线：印度《前线》周刊 2003年7月5日—18日

[13] 《印度教徒报》2003年6月29日

[14] 据加尔各答《电讯报》2003年7月23日报道，目前从西里古里到甘托克延伸的31A国道仅有5米宽，而要求应该是7米。

[15] 《印度教徒报》2003年6月28日

[16] 印度《政治家报》2003年8月18日

[17] 贾斯吉特·辛格：《山姆大叔世界中的中国》，《印度快报》2002年9月25日

[18] 印度产业联盟（CII）：《开放乃堆拉山口给西孟加拉邦带来的机遇》讨论稿，2003年7月

[19] 印度产业联盟（CII）：《开放乃堆拉山口给西孟加拉邦带来的机遇》讨论稿，2003年7月

[20] 印度《商业旗帜报》2003年9月10日

[21] 香港亚洲时报在线2003年7月3日