中印缅孟地区经济合作的战略意义

来源:中国南亚网

作者: 佳

云南省社会科学院研究员

【内容提要】中国云南、印度、缅甸和孟加拉国的地区经济合作是20世纪90年代末期出现的一个重要课题。本文就其对该地区及合作四方的战略意义予以探讨。

中印缅孟地区经济合作是在20世纪90年代末期由中国云南学术界提出，并得到印缅孟响应的一个具有重要意义的合作构想。四国在非常短的时间内就多边合作达成共识。这本身就说明四国已经意识到在21世纪开展这一地区合作的必要性和重要性，看到了合作对于本国的意义。1999年四国在昆明举行了第一次中印缅孟地区经济合作大会，四国代表共同签署了《昆明倡议》，旨在通过各国努力，在平等互利、持续发展、比较优势的原则下加强联系，促进最大可能的经济合作。2000年在印度首都新德里召开了第二次孟中印缅[1]地区经济合作与发展大会，继续就交通、旅游、贸易等领域的合作进行研讨，此次大会上提出了这一地区经济合作中应注重非传统安全的问题，诸如毒品走私、非法移民等问题，引起了大会关注。这表明这一地区的合作将会超出经济合作的范围而扩大到其它领域。2002年在孟加拉国首都达卡召开了第三次孟中印缅地区经济合作与发展大会。会议通过的《达卡声明》表明了这次会议在四国合作机制上有了新的突破。与会四方同意正式把中印缅孟地区经济合作与发展会议更名为孟中印缅地区经济合作论坛，并确定第四次四国地区经济合作论坛于2003年在缅甸首都仰光召开。至此，四国合作正在形成机制。从四国地区经济合作来看，具有以下方面的战略意义：

一、有助于本地区开放、脱贫，对亚洲及世界经济发展做出贡献

中印缅孟都是发展中国家。中国的云南、缅甸、孟加拉国、印度东部东北部构成了中印缅孟地区经济合作的核心区域。这一区域有一些经济上的特点：一是自然资源丰富，区内有丰富的生物资源、水资源、矿产资源、天然气资源、森林资源和海洋资源，是世界上资源最丰富的地区之一。二是这一地区是世界上最贫困的地区之一，被世界银行列入低收入国家。以2000年为例，人均GDP缅甸是250美元左右，孟加拉国为380美元，云南是中国的不发达地区和贫困地区，人均GDP比全国的平均水平低200多美元，为558美元（中国840美元），印度460美元。[2]摆脱贫困、发展经济是中印缅孟毗邻地区的首要任务。三是这一地区是世界上最不开放的地区之一，长期处于相互封闭、互不合作、孤立发展状况。这一地区虽然山水相连，民族跨境而居，有无数条陆路通道，历史上有过密切的民间交往，但在世界经济日益开放和全球化的今天，这一地区却一直未有过深度的合作和开放。今天这一地区各国都意识到，如果通过经济合作，有效地开发和利用自然资源，可以造福于本地区人民，使这一地区尽快摆脱贫困。这将是一个壮举，将为亚洲和世界经济做出贡献。

二、整合南亚、东南亚、中国乃至东亚经济不可缺少的链环

中国云南、缅甸、孟加拉国和印度陆地相互毗连，云南是缅甸、孟加拉国和印度进入中国的陆地通道。缅甸西南与孟加拉国接界，西北与印度接界，东部与云南接界，东南与泰国接界，南部的仰光港是印度洋上的重要港口，通过仰光港可以从海路到达吉大港、加尔各答等南亚和东南亚各大港口，从而走向世界。孟加拉国三面与印度连接，一面与缅甸相接，处于世界第一大湾孟加拉湾上的吉大港是印度洋最著名的港口之一，是孟加拉国最重要的出海港口。印度战略地位则更为重要。它是南亚次大陆的中心，东南濒临孟加拉湾，西南面向阿拉伯海，南望印度洋，北倚喜马拉雅山，是亚、非、欧和大洋洲海上交通枢纽。这一地区四国在过去的几十年中曾经从提防对方，视对方为威胁的角度来看待自己的邻国。因而即使有合作，也是低层次的，缺乏深度的。随着经济全球化、区域集团化趋势的日益强化，中印缅孟四国都意识到加强合作是本国发展的需要。缅甸希望在南亚和东南亚之间发挥桥梁作用，也希望作为中国西南的出海通道。云南则希望成为中国连接东南亚和南亚的国际大通道。印度认为它是东南亚、中国通往欧洲、非洲的陆路海路大通道。四国的合作将从根本上打破以往地缘政治格局，以一种超凡的胆略和气魄，站在全球的高度，放眼21世纪的未来，以连接“三亚两洋”（东亚、东南亚、南亚和太平洋、印度洋）的四国毗邻地区的经济合作入手，通过这一区域的合作，搭建桥梁，恢复陆上通道，构筑起贸易与商业平台，形成区域内部相互联系的机制，随着贸易、投资、人员、信息的流动，使这一地区成为一个新的经济增长区域。在此基础上，毗邻地区的合作将进一步扩大到更多的国家，并向广度和深度发展，从而使这一地区实实在在成为连接和整合三亚两洋经济的核心区域。

三、通过四国经济上的合作建立政治上的互信

和平与发展仍是21世纪世界发展的主题。不论政治制度如何，政治差异如何，邻近国家间的经济合作是国际经济合作中最常见的形式，欧盟最初就是从邻国间的合作逐步扩展的。欧洲国家间的政治分歧和矛盾也曾一度存在，但只要合作有利于各国经济和社会利益的最大化，有利于本地区的和平与发展，各国的合作就可带来和谐，就能缔造信任。中印缅孟四国政治制度不同，也存在一些政治问题。正是由于这些问题，过去各国基本上采取了相互封闭而不是合作的方式阻止对方“势力”的进入。但实际上这些问题并没有因为封闭就得到了解决，反而由于封闭造成了更多的不信任。从当今国际关系的理论与实践看，各国的安全也需要通过各国的合作来解决。这种新的安全观告诉我们，在21世纪，各国不应再抱着冷战思维来考虑问题，以一种相互对立的情绪处理国际关系，而是应加强合作，建立互信机制。而且实践证明，经济关系的发展可以缓解政治矛盾。例如，中美、中日政治摩擦不断，但由于双方经济贸易的分量很重，在考虑政治问题时，就不得不考虑经济因素和经济利益。经济关系和经济活动在中印缅孟这一地区古已有之，即使就是在几十年各国市场互不开放的状况下，民间贸易活动也从未停止过。这说明这一地区的经济是有互补性的，人民是需要相互贸易的。密切经济关系，开展经济合作是有基础的，完全可以通过经济关系的发展来促进政治关系的改善。

四、推动中国与南亚的合作

东盟是目前世界上除欧盟和北美自由贸易区外的第三大经济体。除了内部合作机制外，东盟还有10+1机制和10+3机制，即东盟与中国和东盟+中日韩的合作机制。中国和东盟10国2002年11月已签署了《中国与东盟全面经济合作框架协议》，宣布10年内缔结自由贸易协定，建成中国-东盟自由贸易区。这和日本提出的“东亚自由贸易区”设想共同构成了东亚区域合作的一部分，相信最终将形成“10+3”即东盟+中日韩的更大的区域合作。东盟与东亚相当于一个三角形的一条边，这条边正在积极地推进经济合作。这个三角形的第二条边是东盟与南亚。印度与东盟的合作正在形成热点，恒河—湄公河组织、印孟斯缅泰经济合作组织相继成立。印度被东盟吸收为对话国。印度等南亚国家也在通过加强区域合作不断进入东南亚地区。东亚—东南亚—南亚这个三角形的两条边正在形成。而第三条边，即以中国为主的东亚—南亚的合作关系还有待推进。日本和印度关系良好，中印关系已在逐步改善。建立中印缅孟的合作机制正是在为这条边的形成打下基础，从而最终建立上述三角关系。上世纪90年代以来，中国、南亚已成为世界上经济发展最快的地区之一，甚至被誉为上世纪末和本世纪初的世界经济火车头。东亚、东南亚、南亚整个区域有30多亿人口，相互之间的经济交往日趋密切。随着国际区域经济合作的推动，这个世界上最大的经济贸易区的形成将是一种必然趋势。在这个地区，中国、东盟、南亚的合作有助于形成一种稳定的三角结构。它对于本地区的经济关系和政治关系的改善和发展都将发挥积极的作用，从而对于21世纪世界多极化格局的形成产生深远的影响。

五、对中国周边安全和西南地区的大开发具有战略意义

加强睦邻友好，坚持与邻为善、以邻为伴，加强区域合作，把同周边国家的交流和合作推向新水平是中国的国策。西部大开发也需要与沿边地区的对外开放相结合。在某种意义上，西部大开发成功与否，还取决于我们对周边国家开放与合作的程度。印缅孟是我国的重要邻国，历史上曾经非常友好。中印关系在经历了十多年的隔绝后，从敌对关系走向了关系逐步改善的新阶段。缅甸和孟加拉国与中国有着传统的友好关系。但是，由于21世纪初的国际政治和经济格局的变化，中国周边邻国及其与中国的关系都存在一些不确定因素。周边环境的复杂化需要我们加强与周边邻国的关系。通过地区经济合作的形式稳定我国与周边邻国的关系是新时期发展国与国关系的一种最佳形式，也是符合中印缅孟这一地区发展要求的。印度为了把巴基斯坦列为恐怖主义国家而加深了与美国的关系，希望借美国的反恐大旗，打压巴基斯坦，把克什米尔争端问题归到恐怖主义与反恐怖主义战争之列。而巴基斯坦则果断地站到了美国反恐战线一边，坚决支持美国并与之合作打击“基地”组织及塔利班，并希望美国因此支持其在克什米尔问题上的立场，同时解除对自己的经济制裁，缓和两国一度较为冷淡的关系。印巴两国都在拉美国，美国也在借反恐之需，在亚太大棋局上动作频繁，将亚太战区确立为美国的最大战区，确立更多的支撑点，将东亚—太平洋、南亚—印度洋、中亚—黑海地区连成一片，填补战略空白。值得关注的是美军迅速重返东南亚“收复失地”。新加坡已成为美国航空母舰的重要停靠点；美国在菲律宾建立反恐第二战场；美国和印度尼西亚谋求建立军事关系以共同反恐；美国将毒品组织列为反恐战争打击的对象，把缅甸北部的佤邦联合军认定为“毒品恐怖组织”，要求缅甸迫使佤邦放弃毒品贸易，否则将直接进行干涉，并积极联合泰国加入“反毒品恐怖组织”联盟，准备对缅甸佤邦联合军采取行动。

美国在南亚地区动作频频。2000年克林顿总统和瓦杰帕伊总理互访签署21世纪印美关系的框架性文件，印美结成持久的、政治上有建设性、经济上有成效的新型伙伴关系。双方签署了价值60亿美元的经贸协议，40亿美元的经济技术合同。美国不仅取消了对印度的经济制裁，还重新启动了对印贷款计划。九一一事件后，美印更加深了双方的军事合作。遏制中国是美国在亚洲长期不变的战略目标，企图利用印度抗衡中国，也是美国改善同印度关系的一个重要动因。美国还向南亚的其它中国邻国渗透。美国国务卿2002年1月访问尼泊尔时表示，要支持尼泊尔政府对付反政府游击队。布什政府已请求国会拨款2000万美元对尼泊尔政府和王室进行军事援助。总之，美国加紧向亚洲的各个角落见缝插针，从菲律宾到越南，从印度尼西亚到尼泊尔，趁机卷入当地“反恐平叛”行动。美国以担心中国大陆在东南沿海部署大量导弹危及台湾安全为由，计划在西太平洋地区增加航空母舰战斗群，增加在西太平洋的军事存在。美国的上述亚太战略布局将对中国产生深刻影响，增大了中国周边安全环境的压力。因此，加强与周边国家的关系从而稳定周边环境是我国21世纪对外关系中头等重要的大事。中印缅孟地区经济合作对于加强与印缅孟的关系，增加中国在这一地区的影响力具有重要的现实意义。中印缅孟地区远离巴基斯坦，又正好避开了中印边界争端地区，可以暂时绕开中印关系中的两个难题，先期开展经济合作，突出经济色彩，淡化政治色彩，从而以这一地区的经济合作为突破口，推进中印缅孟四国的全面合作，增进中印、中缅、中孟关系。开展与周边国家的合作，加强与发展中国家的经济关系，符合我国21世纪对外开放的总体战略，也是中国西部大开发的沿边开放战略的重要组成部分。我国对沿边地区对外开放和开发的构想是：以向周边国家开放为重点，在巩固原有贸易市场的同时，向全面经济技术合作领域推进；以开放开发为契机，扩大与沿海、内陆省区的经济交流与协作，增加经济要素向沿边地区流动，强化在国际分工中的竞争力等。云南是中国西南边陲，中国陆路的南大门，与东南亚、南亚毗邻，在中国全方位对外开放及稳定周边关系中占有特殊的地位，在中国西南地区的开放和开发中具有不可替代的作用。中国的现代化建设需要一个稳定的周边环境，中国现代化发展的第三步战略目标需要通过西部大开发的推动来实现。西部大开发如果不与西部的对外开放相结合，其开发是有局限的。云南面对着两个人口密集的大市场——东南亚和南亚，拓展周边市场具有优势。目前，中国西北地区的大开发和大开放已在逐步结合，西北地区与中亚地区，已经通过“上海合作组织”建立了合作机制，而西南与南亚地区的合作还是一个空白。如果中印缅孟四国的地区经济合作能顺利推进，那么这一空白将可以得到填补。我们设想，在中印缅孟合作的基础上，逐步扩大合作范围，在时机成熟时，成立“昆明合作组织”，更有力地推进中国西南与周边邻国的合作。西南地区的大开发如果不能开拓好东南亚、南亚这两大市场，它的发展空间也是要受到极大影响的。因而无论从周边安全的角度，还是从大开发的角度，中印缅孟地区经济合作所担负的使命和能发挥的作用都是十分重要的。

六、对印度的意义

印缅历史上有密切联系。缅甸曾在半个多世纪中作为英属印度的一个省而存在。在过去相当长的时期里，缅甸市场到处都充斥着印度货。尤其是在上缅甸的缅北地区，来自印度的棉纱是家庭手工业者不可缺少的原材料。印度的工业品占领了缅甸的市场。许多印度货也通过缅甸进入云南。缅甸独立后，50年代印缅关系十分友好。60年代初，奈温政府推行一系列闭关锁国的民族主义政策，对外资企业实行国有化，影响了印侨的在缅利益，两国关系一度出现不和。此后，两国领导人数度互访，使两国关系逐步改善和发展。1979年1月，印缅签订了航空协定。双方经贸关系也进一步发展。1988年缅甸军政府上台后，印度与英美一道对缅甸制裁，并关闭了两国之间的所有贸易通道，两国关系再度紧张。进入90年代，印度开始经济改革和对外开放，随着缅甸同东盟关系的日趋密切直至加入东盟，印度对缅甸政府改变了强硬的态度，双方关系走向缓和。1997年缅甸加入孟加拉湾国家经济合作组织，印缅两国关系进一步发展。印缅两国还加深了在边境安全、禁毒和制裁反政府武装等方面的合作。印度对缅甸加大了援助与投资的力度，尤其值得关注的是印度援助修建了一条从印度曼尼普尔邦通向缅甸境内的长达100公里的高等级公路，使两国边境的公路条件大为改善。印度不仅与缅甸加快了合作步伐，还与云南周边的泰国、越南等东盟国家开展了经济、军事方面的合作。一条连接印缅泰的公路正在修建之中。因此，可以看出，印度非常重视东南亚地区。分析其原因有两方面：一是看到中国与东盟各国的关系发展迅速，中国的影响力在这一地区日益增大，因而想加紧恢复失地，排挤中国势力；二是看到东盟经济发展较快。历史上东南亚国家与印度有着良好关系，尤其是印度支那地区更是与印度在历史文化等方面有相同之处。印度曾把东南亚划作自己的势力范围，而没有想到东南亚数国经过几十年的发展在经济上已把自己抛在后面。

90年代中期，印度注意到了中国的政策开始向中西部倾斜。90年代末期中国实施的西部大开发被印度看作是与中国西南地区开展经济合作、发展本国经济的一个重大机遇，也意识到可以通过云南这一通道进入中国西南地区，因此希望通过中印缅孟地区经济合作进而发展与中国的关系。

正因为印度看到了上述长远的战略意义，所以对中印缅孟地区经济合作，从发起到连续召开三次会议均给予支持并派出重要人物参与会议。虽然印度方面对中国还心存疑虑，担心中国势力通过这一地区的合作长驱直入印度，因而有时表现犹豫，强调合作应该一步一步来，但印度表示，它绝非不支持这一合作，而只是认为对合作涉及的很多细节问题应加快研究。从印度的长期战略看，它非常重视缅甸的战略地位，不会放弃缅甸，而只要中缅关系长期友好，滇缅关系持续稳定发展，印度就会参与到这一地区的合作中来，从而最终达到它进入东南亚和中国市场的目的。

七、对缅孟的意义

缅甸是夹在中印之间的一个小国，历史上与中国和印度有着千丝万缕的联系。上个世纪50年代，三国领导人共同倡导了和平共处五项原则。缅甸与中国云南山水相连，民族跨境而居，有2000多公里的共同边界，无天堑阻隔。两国之间有史以来开辟的多条路径已成为双方经济文化交流的通道。由于中缅边界问题解决得好，条约签订得早（1960年10月），两国一直保持着传统的友好关系。老一辈领导人的互访之多已被传为佳话。自两国1988年签署了边贸协定后，中缅、滇缅关系日益增进。在80年代中期和90年代中期，中缅贸易有过快速的发展，中国商品曾在缅北市场占有90%的份额，在缅甸中部的曼德勒市占有率为50%。那时缅甸最重要的对外贸易就是对华贸易。随着缅甸对外政策的调整，东南亚其它国家和日本、韩国等国家的商品和投资相继进入缅甸，加上中国、云南商品缺乏竞争力等原因，导致中国商品在缅甸占有的份额下降。近年来，缅甸对外关系较为活跃。它巩固了与东盟的友好关系，和俄罗斯、日本、印度等大国及巴基斯坦等国的关系都在发展。显然，中国已不是缅甸惟一的伙伴，但缅甸经济依然严重不景气。缅币从2001年2月中旬开始贬值，美元与缅币黑市汇率一度从1美元兑换415缅币跌至1:930。受缅币贬值影响，通胀率超过50%。贸易逆差居高不下，外债高达60亿美元，外汇储备极低，根本无力还贷。不论什么政权上台，都不会放弃与中国的关系。尽管从地缘政治的角度出发，缅甸会同时发展与中国和印度的关系，但发展与中国的政治经济关系会是首要的。2001年12月江泽民访缅时与缅甸领导人达成多项共识，两国签署了7个协议，其中《中缅两国政府投资保护协定》是缅甸与外国签署的第一个投资保护协定。2001年，中缅双边贸易额达到5亿美元左右，中国仍是缅甸的第三大贸易伙伴。2002年5月27日，缅甸成立的“中缅双边协定落实委员会”在仰光召开关于尽快落实中缅双边合作协定的会议。缅甸国家和平与发展委员会主席明确指示：要尽快落实中缅两国达成的共识，各部门正在实施的项目要尽快出成效，下一步要落实的项目要尽快开始实施。缅甸和平与发展委员会第一秘书长在会上做了重要讲话，要求加大落实力度并突出效果。缅甸各重要部门的部长参加了会议。缅甸将在交通、电力合作项目上尽快出成效，在农业、工业、通讯、石油天然气开发、人力资源开发等方面将根据双方协定予以实施。

拓展与南亚国家尤其是印度的交流合作也是缅甸外交战略的重要内容。2001年2月，缅甸政府在仰光承办了“孟加拉湾经济与贸易合作组织”第二次会议。缅甸政府正以较为灵活和务实的方式推动与南亚国家的交往，与印度、孟加拉国的关系进一步得到改善。2001年2月13日印度外长出席了印度投资承建的缅甸西北部公路竣工通车典礼，并对缅甸进行了正式友好访问。2001年7月印度加尔各答社会知名人士代表团访问缅甸，就加强教育、文化、信息技术、贸易、旅游等合作与缅方进行了广泛讨论，并向缅甸政府建议在加尔各答恢复设立总领事馆，进一步开放边贸。因此中印缅孟四国合作对缅甸的意义无论从地缘政治还是从经济发展方面看都是积极而重大的，是符合缅甸的利益的。

孟加拉国是中印缅孟四国中资源较贫乏、面积较小但人口密集、经济发展水平较低的国家。缅孟就双方关系现状及双方在该组织框架内的经贸合作交换了意见。2002年3月26日，为了庆祝孟加拉国国庆日，经缅甸商务部同意，孟加拉国在仰光举行了商品交易会。缅甸商务部部长、和平与发展委员会主席等领导人及孟加拉国商务部长等出席了商品展销会开幕式。对于孟加拉国来说，四国合作可以更多地得到来自中国的支持和援助。孟加拉国人民对中国怀有友好感情，希望有更多的中国商品和劳务进入孟加拉国市场。

从中印缅孟四国地区经济合作的三次会议来看，缅孟都急切希望四国首先开展交通、通信等基础设施方面的合作，认为这是四国合作的前提。印缅孟对合作的期望还不只是经济领域，在非法移民问题、毒品走私问题、穆斯林难民问题以及环境保护、人力资源开发等方面都期待着合作。

--------------------------------------------------------------------------------

[1]在第二次四国会议上，决定按国际会议惯例，依各国英文名称第一个字母排序，把中印缅孟改排为孟中印缅。

[2] 《2002年世界发展报告》，中国财经出版社。